Zo’n 9 miljoen Nederlanders ontvangen toeslagen. Voor velen zijn ze een onmisbaar deel van het inkomen, maar wel met haken en ogen. Het systeem vergt namelijk nogal wat van ontvangers en velen vrezen terugvorderingen aan het eind van het jaar. In opdracht van het ministerie van Financiën onderzocht Centerdata samen met onderzoeksbureau SEO de ervaringen van toeslagontvangers. De bevindingen zijn aan de Tweede Kamer voorgelegd.

In het huidige systeem worden toeslagen (huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget) uitgekeerd als een voorschot. De hoogte van dat voorschot wordt grotendeels gebaseerd op informatie die toeslagontvangers zelf doorgeven. En dat vraagt nogal wat van hen. Zo moeten ze complexe termen goed begrijpen, de juiste inschatting maken van hun inkomen én in de gaten houden welke veranderingen in hun leven doorgegeven moeten worden.

Dit gaat lang niet altijd goed. Bij de toeslagenaffaire bleek al dat dit soms vergaande gevolgen kan hebben. Reden genoeg dus voor het ministerie van Financiën om te onderzoeken hoe burgers toeslagen ervaren en zo inzicht te krijgen in mogelijke manieren om het systeem te verbeteren.

Vragenlijstonderzoek in het LISS panel

Ruim 1000 toeslagontvangers uit het LISS panel vulden een uitgebreide vragenlijst in. Daaruit bleek dat veel mensen weinig problemen hebben met toeslagen, maar dat er ook een belangrijke groep is die duidelijk negatieve ervaringen heeft. Deze mensen ervaren vooral meer angst voor terugvorderingen dan anderen. Ook vinden zij de brieven en andere informatie over toeslagen vaak moeilijker te begrijpen en zeggen ze vaker dat het veel gedoe is om zaken rondom toeslagen te regelen.

Welke toeslagontvangers lopen vooral tegen problemen aan?

We vroegen toeslagontvangers niet alleen naar hun ervaringen met toeslagen, maar ook naar hun persoonlijke situatie en kenmerken. Zo stelden we vragen over hun ‘doenvermogen’: het vermogen om dat wat je wilt doen ook daadwerkelijk te doen en je eigen vertrouwen in dat vermogen. Doenvermogen is nodig om op het juiste moment de juiste informatie door te geven aan Toeslagen. Niet geheel onverwacht bleek dat mensen met een sterker doenvermogen positievere ervaringen hadden.

Daarnaast zagen we dat mensen die stress ervaren over hun financiële situatie, die weinig sociale steun ontvangen uit hun omgeving of die een onzeker inkomen hebben vaker negatieve ervaringen hebben. Die laatste twee kenmerken gaan ook samen met een hogere kans op terugvorderingen. Ten slotte bleek dat kenmerken als leeftijd en inkomen samenhangen met ervaringen.

Ontwikkelingen in het beleid

Dit onderzoek was deel van een breder onderzoek, bedoeld om de wet waaronder de toeslagen vallen (Awir, de algemene wet inkomensafhankelijke regelingen) te evalueren. Hieruit bleek dat er vanaf 2005 drie perioden zijn geweest met beleidswijzigingen. Eerst werd aangenomen dat burgers zichzelf goed kunnen redden en ook te vertrouwen zijn. Daarop is het systeem oorspronkelijk ingericht.

Aan dat beeld van burgers kwam een einde met de zogenaamde ‘Bulgarenfraude’, toen bleek dat niet alle burgers te vertrouwen waren. Er kwam veel nadruk op fraudemaatregelen, met als keerzijde de problemen die aan het licht kwamen in de toeslagenaffaire.

Sinds 2019 wordt daarom meer uitgegaan van burgers die wel te vertrouwen zijn, maar zichzelf niet altijd kunnen redden. Daar is het toeslagenstelsel echter niet op ingericht. Uit het onderzoek als geheel ontstaat dan ook het beeld dat hoewel het toeslagensysteem voor de meeste mensen goed werkt, problemen binnen het huidige stelsel niet volledig te voorkomen zijn.

Wat doen we met deze kennis?

Wel kunnen de nieuwe inzichten helpen juist die mensen te ondersteunen die dat nodig hebben. Deze groep kan vaak geholpen worden bij toeslagenservicepunten, waar mensen werken die mee kunnen denken en kunnen helpen dingen te regelen. Helaas weten veel mensen niet dat deze punten bestaan. Een belangrijke aanbeveling uit het onderzoek is dan ook om te zorgen voor meer bekendheid van deze punten.

Daarnaast is het belangrijk helder te communiceren en het systeem verder te vereenvoudigen, zodat het doenvermogen geen voorwaarde meer hoeft te zijn voor positieve ervaringen. Ook lijkt het belangrijk mensen er regelmatig aan te herinneren wijzigingen door te geven en mensen met hoge terugvorderingen pro-actiever te ondersteunen. Zo kunnen relatief eenvoudige aanpassingen hopelijk zorgen voor meer positieve ervaringen met toeslagen.

De resultaten van het onderzoek en de aanbevelingen die daaruit voortvloeien zijn in een brief voorgelegd aan de Tweede Kamer.